轉供電如何“控增量”？建議對新建項目實施電力統一收費建設模式！

近日，湖北省政府辦公廳頒布了《關于深入推進轉供電改革 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的實施方案》（鄂政辦函【2021】29號，以下簡稱《實施方案》），《實施方案》的總體目標，是通過整改違規(guī)加價兌現降價紅利、“轉改直”改造降低存量、收費體制改革嚴控增量，實現“兩降一優(yōu)”，即降低轉供電主體數量、降低終端用電成本和優(yōu)化用電環(huán)境。在嚴控新增轉供電主體方面，《實施方案》要求9月底前，相關部門要制定并發(fā)布湖北省城鎮(zhèn)新建住宅和工商業(yè)電力設施建設指南。對有獨立產權、具備直接供電條件的終端用電實行“一戶一表”，從源頭上控制新增轉供電行為。

如何落實省委省政府重要部署？如何“降存量、控增量”？能否在2023年底前做到“應改盡改”“應直盡直”？

筆者以為，既需要探索操作性強的“轉改直”改造模式，更需要建立一套科學合理的新建住宅和工商業(yè)項目的電力統一收費統一建設模式，這是“控增量”的根本途徑。

如果不能有效地“控增量”，“轉改直”會綿綿不絕，“降存量”工作會遙遙無期。

上海市的做法為我們提供了樣板參考。

上海市政府為規(guī)范新建住宅供電配套工程收費，促進住宅供電配套建設市場發(fā)展，嚴控轉供電增量戶數，2015年8月份修訂了《關于規(guī)范本市新建住宅供電配套工程收費的通知》（滬價管〔2015〕4號），明確規(guī)定，“新建住宅供電配套工程收費按平方米建筑面積收取，計費面積為項目批準的建筑面積（包括住宅小區(qū)內公建設施）。具體收費標準為：外環(huán)線以內為每平方米165元；外環(huán)線以外全電纜工程為每平方米140元，架空線與電纜結合工程為每平方米125元”。

一、新建住宅小區(qū)配套供電工程管理模式介紹

新建住宅小區(qū)供電工程主要包括上級共用電源點至小區(qū)線路、小區(qū)配電室及到住宅進戶點的所有供電設施。目前，新建住宅小區(qū)供電工程建設管理主要有分散管理和集中管理兩種模式。其中：

分散管理模式主要有兩種方式：一是由房地產開發(fā)企業(yè)自行建設，完工后無償移交當地電網企業(yè)，由電網企業(yè)負責后續(xù)維護、管理，執(zhí)行國家規(guī)定的目錄電價；二是房地產開發(fā)企業(yè)自行建設，項目交付后由住宅小區(qū)物業(yè)公司負責后續(xù)維護、管理，電網企業(yè)將整個住宅小區(qū)作為合表用戶處理，再由物業(yè)公司抄表收費到戶，到戶電價遠遠高于國家規(guī)定的目錄電價。

集中管理模式由省市（地縣）政府出臺統一收費文件，合理確定收費標準，明確由電網企業(yè)負責統一收費、統一標準建設并承擔后續(xù)維護管理責任，執(zhí)行國家規(guī)定目錄電價。上海市出臺《關于規(guī)范本市新建住宅供電配套工程收費的通知》（滬價管〔2015〕4號）就是典型的集中管理模式。

與集中管理模式相比，分散管理模式在實際運行中存在以下問題：

一是供配電設施建設標準不統一，質量參差不齊。采用分散管理模式的地區(qū)，新建住宅小區(qū)供電工程一般沒有統一的住宅供配電設施建設標準，對項目開發(fā)企業(yè)缺乏長期責任約束機制，在短期利益誘使下，項目開發(fā)企業(yè)傾向于選擇簡化供電方案，降低工程建設標準，嚴重影響電網安全穩(wěn)定運行和居民小區(qū)的供電可靠性。

二是缺乏統一規(guī)劃，資源配置效率低下，運行維護混亂。在分散管理體制下，各地為減少社會矛盾，對城市配網資源往往按照“先來后到”順序進行分配，缺乏統一規(guī)劃，導致重復建設以及城市土地、配網資源的浪費，降低了資源配置效率。新建住宅小區(qū)供電工程由房地產企業(yè)建設，建成后隨商品房轉讓給業(yè)主，運行維護責任相應由物業(yè)公司或電網企業(yè)承繼，容易出現房地產企業(yè)、物業(yè)公司、電網企業(yè)和地方政府四者權、責、利不清現象，房地產企業(yè)、物業(yè)公司的逐利行為往往給當地政府和電網企業(yè)帶來了維護穩(wěn)定、保障供電等壓力。

三是增加居民用戶電價負擔，社會矛盾突出。分散管理模式下會新增大量以小區(qū)為單位的合表用戶，電網企業(yè)不能采集、抄表到戶，導致大量居民用戶承擔了二次轉供加價的負擔，被排除在享受國家目錄電價政策范圍之外，嚴重影響到公平、正義。

在實地調研過程中，工業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體、合表居民小區(qū)等區(qū)域內經營或居住的商業(yè)企業(yè)（居民）普遍反映，在非電網公司直抄到戶的情況下，物業(yè)或享有產權的單位和組織，將用戶物業(yè)服務區(qū)內公共照明、電梯、給排水等物業(yè)共用部分、共用設施運行用電，以及物業(yè)辦公用電、管理不善導致的竊電損失等電費，都從租戶或經營者電費中列支，這種轉供電行為導致其中的工商業(yè)用戶（居民）支付的用電價格可能超過國家規(guī)定的目錄電價標準，有的在1元/度左右，部分地區(qū)甚至超過了1.5元/度，遠遠超過了電網企業(yè)直抄到戶的價格，工商業(yè)用戶（居民）承擔了國家規(guī)定目錄電價之外的經營成本（生活成本），形成了新的“同網不同價”的不公平現象。

與此同時，在居民住宅小區(qū)供電工程移交物業(yè)公司管理后，物業(yè)公司往往將供電作為催收物業(yè)費的手段，隨意對居民停電，超標準收取配電線路損失費，甚至出現部分物業(yè)公司的截留、挪用小區(qū)住戶電費，導致小區(qū)欠繳供電部門電費造成停電。

上述問題引發(fā)一系列矛盾，這也就是為什么湖北省委省政府重磅治理轉供電、深入推進轉供電改革初衷所在。

二、客觀理性認識新建住宅小區(qū)供電配套收費政策為解決新建住宅小區(qū)供電工程分散管理存在的問題，各地政府進行了長期探索和嘗試。上海等部分省市出臺了“新建住宅供電配套工程費標準”，對應由開發(fā)商承擔的分散建設供電工程改為按統一標準收費，由電網企業(yè)進行集中建設和管理，取得了非常好的效果。從國外來看，為體現公平負擔，國際上絕大多數國家也是出臺統一收費政策。

（一）新建住宅小區(qū)供電配套收費政策體現了合規(guī)、公平《關于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質量發(fā)展的意見》（國辦函〔2020〕129號）明確“新建商品房、保障性住房等建筑區(qū)劃紅線內供水供電供氣供暖管線及配套設備設施的建設安裝費用統一納入房屋開發(fā)建設成本，不得另外向買受人收取?！?/p>

從已出臺政策實踐情況看，地方政府出臺新建住宅供電工程收費政策的共同著眼點都是維護廣大居民正當利益，政策對供電企業(yè)進行了嚴格限制，并沒有賦予其壟斷經營地位，相反，僅將其作為供電工程的“組織者”，負責對工程的規(guī)劃、設計、施工、監(jiān)理等各個環(huán)節(jié)進行組織，具體施工全部通過招投標方式交由社會經營主體開展。資金采取了“專設賬戶、?？顚Ｓ?、節(jié)余滾動”的使用方式，節(jié)余資金不形成供電企業(yè)收入和利潤，供電企業(yè)也不存在違法所得問題。

從政策的合規(guī)性看，住宅小區(qū)供電工程由該小區(qū)專用，具有配電網的自然壟斷特性，即建設唯一的供電網絡的社會福利最大。政府對居民享受公平、合理、經濟的供電服務負有法定責任，依據該責任要求供電企業(yè)負責供電工程的組織工作，是符合我國法律規(guī)定的。“中發(fā)9號文”也要求電網企業(yè)“提供保底供電服務”。

從市場競爭看，地方政府要求原開發(fā)商自行建設的小區(qū)供電工程由電力部門統一管理，并負責組織對電力和電氣設備實施招標采購，實際上給電氣制造企業(yè)提供了一個公平競爭的平臺，是保護市場弱勢群體（居民）的一種行為，并且有利于市場競爭的充分開展。

（二）新建住宅小區(qū)供電配套收費政策效果分析新建住宅小區(qū)供電工程收費政策對小區(qū)居民及工商業(yè)用戶用電實施“統一規(guī)劃、統一標準、統一建設、統一維護、統一服務”，對小區(qū)居民及工商業(yè)用戶實現“四到戶”（供電到戶、抄表到戶、收費到戶、服務到戶），從根本上解決了小區(qū)居民及工商業(yè)用戶優(yōu)質可靠供電問題。

一是提高了資源配置效率。在集中管理模式下，住戶配電工程建設標準由政府部門根據各地實際情況制定，能充分滿足居民用電需求，并提供適當擴容空間。電網企業(yè)統一收費、建設、維護并承擔全鏈條、全周期責任，權責關系明晰。有后期責任的追溯，電網企業(yè)在建設過程中也更加重視工程質量控制，杜絕“三指定”等問題發(fā)生。同時，電網企業(yè)能根據城區(qū)配網建設總體需要，合理規(guī)劃線路，減少重復建設，提高資源配置效率。

二是促進市場健康發(fā)展。在集中管理模式下，收費標準由政府委托獨立第三方造價機構，對統一標準的新建住宅供配電設施造價進行評估，合理確定收費標準。統一合理的收費標準不會額外增加房地產企業(yè)項目成本，反而有利于降低電網架構薄弱的城市遠郊區(qū)縣、棚戶區(qū)、廠礦區(qū)工程成本。能防范不誠信房地產企業(yè)短視的逐利行為，有利于規(guī)范整個地產行業(yè)秩序，促進其健康發(fā)展。

三是改善了民生問題。電網企業(yè)按照“五統一、四到戶”要求直接服務到戶，能有效避免中間環(huán)節(jié)的搭車收費、價外加價、越權處罰等行為，有利于物業(yè)公司規(guī)范服務。從推行收費政策的省市看，政策出臺后相關小區(qū)供電的突發(fā)性社會事件、上訪、信訪以及代表提案等均有顯著下降。

然而，經過運行發(fā)現，新建住宅小區(qū)供電工程集中管理模式也存在以下問題：主要是后續(xù)投資建設矛盾突出。目前，新建住宅供電工程收費均是一次性建設費用，不納入電網企業(yè)收入，形成的資產經無償移交后才能計入電網企業(yè)輸配電資產。但是，對于無償移交的資產，《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》規(guī)定不計提折舊費用。我國居民建筑產權長達70年，而低壓輸配電線路使用年限一般在15-22年，后期相關維護和投資改造費用將數倍于初始投資。這部分投資支出目前沒有電價空間支撐，亦無收費項目對應，收入來源匱乏、矛盾突出。

三、建議從國際實踐經驗來看，由于電網企業(yè)負有保障用戶供電的法律責任，因此，世界上絕大部分國家的用戶接入工程都由電網企業(yè)負責，并在電價之外單獨收取接入費用。從國內實際情況看，分散管理模式存在問題和矛盾更加突出，各方權、責、利關系不清嚴重影響國家電價政策的推行，亟需電網企業(yè)對新建住宅實行抄表到戶管理。

1.政府層面出臺統一的指導性政策。為加強對各省級地方政府決策指引，規(guī)范新建住宅小區(qū)居民及工商業(yè)電價執(zhí)行，從源頭上杜絕物業(yè)公司或產權所有人對轉供電用戶亂加價收費情況的發(fā)生，有必要在政府層面出臺統一的指導性政策，明確政策制定原則。相關的具體收費標準及實施細則可由各地政府在國家統一指導性政策下根據各地實際情況制定，同時進一步完善相關配套政策，加快推行。

2.規(guī)范新建住宅供電工程收費、建設、運行維護管理。一是由住建部門、電力公司聯合建立統一標準，包括統一的供電容量配置標準、建設標準以及配套工程費指導標準，具體收費水平和相關管理辦法則以省為單位統一核定；二是明確權利責任，住宅供電工程建成后，產權、運行維護、供電服務責任統一由電網企業(yè)承擔，確保居民和工商業(yè)用戶獲得穩(wěn)定的電能質量和高效的優(yōu)質服務。

3.動態(tài)調整收費標準，建立后繼投資補償機制。按照“動態(tài)調整、滾動平衡”原則，合理確定收費標準調整周期和條件，根據市場物價水平，定期調整收費標準。同時產權移交電網企業(yè)的新建住宅供電工程資產視同電網自有投資納入輸配電有效資產，后續(xù)投資改造成本納入輸配電成本范疇，通過輸配電價回收建設成本。

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